论学生伤害事故赔偿案件中的学校责任(三)

三、学生伤害事故赔偿责任制度在立法上应完善之处及其发展趋势

（一）学生伤害事故赔偿责任制度在立法上的不足之处

就目前已有的立法情况来看，《教育法》和《中华人民共和国未成年人保护法》已明确了学校对在校学生负有教育、管理和保护义务，但没有规定学校在这三个方面应履行哪些具体的义务。《学生伤害事故处理办法》（以下简称《办法》）虽然明确规定了学校对学生伤害事故的责任和义务表现，但《办法》是由教育部颁布的部门规章，其法律位阶较低，必然会影响到其发挥应有的作用，《解释》也有此嫌疑。

一方面，根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第七十八条、第七十九条、第八十条的规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不得同宪法相抵触；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；省自治区的人民政府制定的规章效力高于本行政区域内较大的市的人民政府制定的规章。《办法》是教育部颁布施行的，属于法律效力较低的部门规章。根据《立法法》确立的上位法优于下位法、同位阶的法律规范具有同等的法律效力并在各自的权限范围内施行等法律适用原则，作为教育部制定的行政规章，《办法》不得违反法律、行政法规的规定，并只能在教育部权限范围内施行，为教育行政部门及学校处理学生伤害事故提供法律依据。由于学生伤害事故中的法律责任主要是民事责任，而《民法通则》对此已有较全面的规定，因此，在处理学生伤害事故时，首先应当适用《民法通则》的有关规定而不是《办法》的规定。

另一方面，人民法院在审理案件时，是以法律、行政法规和地方性法规为依据的，规章只能起参照作用。因为目前我国规章的制定权限还不够明确，有些规章是否符合法律、法规的规定难以确认，实践中立法部门化的倾向不同程度地存在着，而我国法院对抽象行政行为又没有司法审查权，不能审查和撤销行政机关制定的法规、规章等具有约束力的规范性文件。在此情况下，人民法院审理案件只能参照规章，规章与法律、行政法规的规定不一致的，适用法律、行政法规；对不符合法律、行政法规的规章，人民法院不予适用。因此，人民法院在审理学生伤害事故赔偿案件时，并不会也不能将《办法》作为判案依据。

（二）学生伤害事故赔偿责任制度在立法上的完善与发展趋势

1．应在立法上完善学生伤害事故赔偿责任制度

笔者认为，学生伤害事故的处理涉及未成年人人身权利的保护问题，已日益受到社会的关注，应当以更高位阶的具有更高法律效力的法律或行政法规的形式加以规范。为此，笔者建议在完善教育部《办法》的基础上，由国务院提交全国人大常委会审议通过相关的法律，使学生伤害事故赔偿案件的处理有更加具体、更具操作性的法律依据。

目前，全国人大常委会已加快了中国第一部民法典的立法进程，《中华人民共和国物权法》已经全国人大会议通过。在全国人大法制工作委员会的民法典草案中，第八编为侵权责任法，共分十章。在第十章有关侵权责任主体的特殊规定中，对监护人责任、法人对工作人员的责任、旅馆、银行、列车等对其服务对象的侵权责任都作出了规定，但没有对在校未成年学生之间的侵权行为学校是否承担责任问题作出明确规定。是否可以推定，学校是法人，学校工作人员对学生造成损害的行为，准用法人对工作人员的责任，也没有明确规定。学生在学校受到学校以外第三人的侵害时，无法确定加害人或加害人无赔偿能力的，又应当如何分配监护人和学校的责任。这些内容都有待在侵权责任法草案的完善过程中得以体现，以使我国关于学生伤害事故这类涉及学生和学校切身利益的人身损害赔偿案件在司法实践中得到公平地处理。

2．积极推行学校责任保险制度，最大限度地维护学生的合法权益

有损害就应当得到赔偿，这在法理上已是公理。损害赔偿法的最高原则就是填补损害，使损害回复到未发生时之状态²¹。未成年人是最应得到社会关怀的群体，未成年人的合法权益应当得到最大限度的保护。但是学校并不是绝对安全的保险人，不会对发生在学生身上的所有损害负绝对的责任，如在学校没有过错情况下，由于一些意外原因引起的学生伤害事件或因为政府财政能力有限，社会福利性质的学校赔偿能力不足等，使受到人身损害的学生得不到赔偿，或者只能得到很少的赔偿，这种情况对受害人是极不公平的。笔者认为，可以考虑以政府干预的形式，积极推行学校责任保险制度，使受害人的经济损失得到最大限度的补偿，最大限度地维护学生的合法权益。

责任保险，即第三人责任保险，是指以被保险人依法应当对第三人承担的损害赔偿责任为标的而成立的保险合同。责任保险的适用，不仅可以保障被保险人因为履行损害赔偿责任所受利益的丧失或损害得到弥补，实现被保险人自身利益的补救，同时，还可以保证受害人获得及时赔偿。因此，责任保险一定程度上保护了加害人的利益，加强了被保险人的赔偿能力，保证了受害人通过胜诉得到切实的赔偿。

使赔偿责任承担向社会转化，或者说由社会保障（保险）制度承担损害赔偿责任，这是侵权行为法思考方式的转变，即由损害转移（由加害人承担赔偿责任）到损害分散（由社会上的多数人承担赔偿责任）思想的转变，并且已得到许多学者的认同²²。目前，许多发达国家都推行赔偿责任的社会化，将学生伤害事故损害赔偿纳入保险的范畴，建立学校事故保险制度，如日本绝大多数学校都参加学校健康会，一旦出现学生伤害事故，学校或教师负有赔偿责任时，即可要求学校健康会支付赔偿；德国则将学生伤害事故纳入法律规定之内，大中小学校学生以及幼儿园儿童都在事故保险之列，一旦发生人身伤害，即可以得到国家和社会的保护和帮助²³。这些做法都是值得我们借鉴的。

结合我国的国情，对学生伤害事故设立责任保险，定为经投保发生效力的强制责任保险比较可行。若投保人（学校）不依法投保，保险的效力并不当然发生，但法律对学校不投保的行为将予以相应的制裁。法律制裁不投保人的目的在于迫使符合强制保险条件的投保人投保法定的强制保险，意义在于使投保人负担向保险人投保的义务。投保后，就可以就一旦发生的损害事实进行可靠的法律救济，使学生及学校的合法利益都得到切实、有效的保护。